A GESTÃO INTEGRADA DA SEGURANÇA PÚBLICA NO RIO GRANDE DO SUL À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: UM OLHAR A PARTIR DOS PLANOS NACIONAIS E DO PROGRAMA RS SEGURO

Hendrisy Araujo Duarte

Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA). Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Pesquisadora do Grupo de Pesquisa em Gênero, Ética, Educação e Política (GEEP) e Advogada.

País: Brasil Estado: Rio Grande do Sul Cidade: Santa Maria

Email: duartehendrisy@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4751-7600

Jaqueline Carvalho Quadrado

Doutora em Sociologia. Professora no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas (PPGPP), na Universidade Federal do Pampa (Unipampa).

País: Brasil Estado: Rio Grande do Sul Cidade: São Borja

Email: jaquelinequadrado@unipampa.edu.br ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5220-3710

Contribuições das autoras:

Todas as autoras contribuíram com a pesquisa pela indicação das referências necessárias ao debate e com o desenvolvimento do texto final.

RESUMO

Este artigo tem por objetivo responder ao seguinte questionamento: Seria a integração intergovernamental entre estado e municípios uma solução viável para uma segurança pública de caráter social? Para responder ao problema de pesquisa, o estudo adota o método dedutivo, em razão de partir da generalização ao traçar um panorama histórico da segurança pública no Brasil pós-redemocratização, analisando a agenda dos governos desse período até os dias atuais, com foco nas iniciativas que priorizam a integração entre os entes federados, e estreitando-se sob a perspectiva local do RS Seguro enquanto programa governamental, iniciativa do governo estadual do Rio Grande do Sul pautada no tripé: inteligência, integração e investimento qualificado. Os métodos de procedimento utilizados são: o histórico, tendo em vista a construção histórica sobre políticas públicas na área da segurança brasileira, sob a perspectiva dos Planos Nacionais, para justificar as soluções encontradas no âmbito de estados e municípios; e o monográfico, pois analisa-se em profundidade o programa. Conclui-se que, até o momento, o Programa RS Seguro vem apresentando estatísticas que indicam a diminuição da criminalidade violenta nos municípios nos quais foi implementado e, portanto, cumpre os resultados que se propôs obter, colaborando como parâmetro para uma segurança pública de caráter social que busca solucionar a criminalidade e seus problemas conexos.

Palavras-chave: Gestão. Integração. Segurança pública.

ABSTRACT

THE INTEGRATED ADMINISTRATION OF PUBLIC SECURITY IN RIO GRANDE DO SUL ACCORDING TO THE 1988 FEDERAL CONSTITUTION: A LOOK AT THE NATIONAL PLANS AND THE RS SEGURO PROGRAM

This article aims to answer the question: Is integration a viable solution for public security with a social character? To answer the research problem, the study adopts the deductive method, in reason of starting from the generalization when tracing a historical panorama of public security in Brazil post-democratization, analyzing the agenda of governments from this period until the present day, with focus on initiatives that prioritize the integration between the federated entities, and narrowed under the local perspective of RS Seguro as a government program, an initiative of the state government of Rio Grande do Sul, which is guided by the tripod: intelligence, integration and qualified investment. The methods of procedure used are: the historical, in view of the historical construction about public policies in the area of Brazilian security, to justify the solutions found in the states and municipalities; and the monographic, because the program is analyzed in depth. The conclusion is that the RS Seguro program has been presenting statistics that indicate a decrease in violent crime in the municipalities where it was implemented and, therefore, fulfills the results it set out to achieve, collaborating as a parameter for a public security of social character that seeks to solve crime and its related problems.

Keywords: Administration. Integration. Public security.

Data de Recebimento: 01/05/2022 – Data de Aprovação: 11/05/2023

DOI: 10.31060/rbsp.2024.v18.n1.1726

INTRODUÇÃO

A necessidade de uma segurança pública com bases democráticas é o que se clama em um Brasil com uma não tão recente história de redemocratização. Em um contexto de Estado Democrático de Direito, é importante que as autoridades executivas estejam alinhadas com os princípios constitucionais, a fim de evitar que os erros ocorridos no passado se repitam.

Em um país de proporções continentais como o Brasil, é inevitável que se encontrem óbices na implementação de programas que procuram atender de igual maneira todas as necessidades da população, uma vez que cada ente federativo é composto por diferentes culturas, costumes, condições geopolíticas e sociais. Faz-se necessária a compreensão dos caminhos percorridos pela segurança pública até o momento atual, sopesando os empecilhos encontrados pela administração pública, para estabelecer um padrão mínimo de atividades em segurança que atenda toda a diversidade de contextos sociais e criminológicos inerentes a cada região.

Percebe-se que os agentes de segurança pública que atuam diretamente na realidade da sociedade brasileira, encontram, repetidas vezes, as mesmas mazelas de orçamento, de equipamento, de instalações precárias e ausência de incentivo para especialização. Diante disso, decorre a necessidade de se observar a segurança pública enquanto direito fundamental do cidadão, que carece de adequações aos avanços da sociedade, da mesma forma que setores como a saúde e a educação já desempenham suas funções: através da cooperação e integração federativa.

Evidente que a máquina estatal não possui a habilidade de acompanhar os avanços sociais ao mesmo passo, sendo necessária a adequação dos meios utilizados pelas esferas do poder público para aplicação eficaz das políticas públicas de enfrentamento à violência e à criminalidade, além de qualificar a atuação de seus agentes, visando otimizar a prestação de serviços e, assim, reduzir situações em que ocorra o uso arbitrário da força, impactando a imagem das corporações perante a sociedade e também resguardando a integridade de seus agentes de segurança.

A análise da cooperação entre as forças de segurança vai além da eficácia ou ineficácia do poder público nesse setor. A relevância da investigação apresenta-se em verificar a pertinência sobre questões como o bom uso do dinheiro público, a capacitação e a dinamização dos recursos humanos envolvidos, e o compartilhamento de informações de inteligência e dados sobre violência e criminalidade. Além disso, no contexto atual, em que o discurso pelo recrudescimento das forças policiais e de todo o aparato da segurança pública é incentivado por diversos setores da sociedade e do governo, é imprescindível que se observe possíveis soluções para a criminalidade moderna dentro dos dispositivos democráticos dos quais se dispõe.

Neste trabalho, o foco será a análise da gestão integrada de emergências, no contexto da segurança pública, enquanto programa governamental, para responder ao seguinte questionamento: Seria a integração intergovernamental entre estado e municípios uma solução viável para uma segurança pública de caráter social?

No primeiro momento, é apresentado o conceito de segurança pública, conforme pesquisadores da área, para então partir por uma análise histórica da segurança pública no Brasil desde o governo pós-constituinte de 1988, a fim de compreender, de maneira geral, como o Estado se articula politicamente em relação aos programas governamentais de segurança pública e, assim, traçar um panorama entre a realidade vislumbrada no governo federal, através das agendas políticas, até o governo atual e o enquadramento do setor com os princípios explícitos na Carta Magna de 1988.

Em um segundo momento, é analisada a gestão integrada da segurança pública do estado do Rio Grande do Sul, no período de 2018 a 2021, com a implementação do Programa RS Seguro¹, para utilizá-lo como um parâmetro atual que representa a gestão integrada que vincula os esforços do governo estadual em parceria com os municípios, ao comparar dados da Secretaria de Segurança Pública antes e depois da vigência do programa.

A SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL PÓS-CONSTITUINTE DE 1988

A redemocratização vista no Brasil pós-constituinte de 1988 fez surgir um direito/dever constitucional à Segurança Pública, conforme menciona o caput do art. 144, da Constituição Federal². Tal direito rompe a maneira como era vista a Segurança Pública pelos governos anteriores, os quais tratavam-na como um imbricamento de outras formas da Segurança, como a segurança externa (Rocha, 2018).

Inicialmente, importa conceituar brevemente a segurança pública através de doutrinadores brasileiros. Nesse sentido, nas palavras de Paulo de Mesquita Neto (2011), segurança pública pode ser compreendida como:

[...] a finalidade ou objetivo de um conjunto de ações realizadas por um conjunto de indivíduos, grupos ou organizações, que podem ser agentes públicos, privados e/ou comunitários, visando sempre, primeiramente e acima de tudo, garantir os direitos dos cidadãos, particularmente à vida e à liberdade, e a igualdade de todos perante a lei. (Mesquita Neto, 2011, p. 36).

Percebe-se, de antemão, a dificuldade em determinar um conceito consolidado para a segurança pública, fato que não foi assegurado pela Constituição Federal de 1988, que determinou, em seu art. 144, somente os fins e os responsáveis pelo exercício da Segurança Pública (Brasil, 1988).

As dificuldades e abstrações sobre o tema, trazidas na Carta Magna, refletem-se durante a história sociopolítica da Segurança Pública brasileira. Nesse sentido, é oportuno apresentar um panorama histórico das tentativas de implementação de políticas nacionais de segurança pública no período que sucedeu a promulgação da Constituição Federal de 1988.

Durante o governo Collor, fora apresentado o primeiro, no período pós-redemocratização, Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), sobre o qual não se encontram facilmente dados a respeito de seu processo de criação e seus desdobramentos. O Plano trazia uma proposta aberta de ações integradas no combate à violência e à criminalidade, porém sem mencionar quaisquer diagnósticos, obras e formas de participação na elaboração. Em razão da ausência de dados qualitativos e quantitativos sobre violência e criminalidade, o PNSP foi o prenúncio do que se poderia esperar da segurança pública no Brasil, uma resposta rápida, mas não necessariamente eficaz, à criminalidade que avançava a passos largos já naquela época (Spaniol; Moraes Jr.; Rodrigues, 2020).

Entretanto, foi no governo de Fernando Henrique Cardoso que o tema começou a ganhar notoriedade (Soares, 2007), tendo em vista que, antes da assembleia constituinte, a segurança pública era tratada sob o mesmo paradigma que a segurança externa nacional. Nesse contexto, destacam-se: o Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH), criado em 1996, que viria a ser aperfeiçoado em 2000, através do PNDH-2 e, em 2009, pelo PNDH-3; e a criação, em 1995, da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (Seplanseg), no âmbito do Ministério da Justiça, que em 1998 foi transformada na Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), fruto do Decreto Nº 2.315, de 4 de setembro de 1997 (Brasil, 1997; Rocha, 2018, p. 167-168).

No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, criou-se um novo Plano Nacional de Segurança Pública, no ano 2000, como resposta imediata ao caso do Ônibus 174³, no Rio de Janeiro. Apesar de ter sido considerado uma inovação na área, o PNSP não alcançou seus objetivos na íntegra, uma vez que houve falta de recursos, ausência de metas delineadas e de processos de avaliação. Ainda no governo de Fernando Henrique, a criação do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), através da Medida Provisória Nº 2.120-9/2001, convertida na Lei Nº 10.201/2001 (Brasil, 2001), teve como objetivo o apoio a projetos na área da segurança pública e a prevenção à violência; ressalte-se que o FNSP persiste até o momento em que este artigo está sendo escrito e ainda é responsável pelo repasse de algumas verbas aos estados e municípios brasileiros (Rocha, 2018).

Em 2001, o então candidato à presidência Luiz Inácio da Silva trouxe a política de segurança pública como uma das prioridades na sua pré-candidatura; já durante o seu governo, foi apresentado o Plano Nacional de Segurança Pública elaborado no âmbito do Instituto Cidadania. Em seu escopo, atribuía sua aplicação à Secretaria Nacional de Segurança Pública, órgão do Ministério da Justiça, e foi onde se viu, como uma das primeiras etapas de sua implantação, a criação do Sistema Unificado de Segurança Pública – Susp (Rocha, 2018).

Por sua vez, o Susp tinha por objetivo a reforma das instituições policiais e a atuação articulada com os estados, com atenção especial para políticas preventivas, e a instalação dos Gabinetes de Gestão Integrada (GGI), que, segundo Luiz Eduardo Soares (2007, p. 88), seriam “um fórum executivo que reuniria as polícias, de todas as instâncias e, mediante convite, as demais instituições da Justiça Criminal”, não implicando na unificação das polícias, mas fornecendo regras de funcionamento que viabilizassem o trabalho através da cooperação. Nas palavras de Soares (2007), que era Secretário de Segurança Pública na época:

O Plano Nacional de Segurança Pública foi elaborado no âmbito do Instituto Cidadania, ao longo de mais de um ano de trabalho, tendo-se ouvido gestores, pesquisadores, especialistas e profissionais das mais diversas instituições e regiões do país, formados nas mais diferentes disciplinas, além de lideranças da sociedade, em todo o país. Os coordenadores também buscamos incorporar, na medida do possível, às experiências bem-sucedidas, nacionais e internacionais. (Soares, 2007, p. 87).

Apesar do programa ter nascido com ótimas perspectivas, não foi levado adiante. Grande parte dessa decisão se deu em razão de que o PNSP atribuiria ao governo federal um protagonismo na reforma institucional da segurança pública brasileira, o que também implicaria assumir a responsabilidade pela área. É possível perceber que, independentemente das razões iniciais terem feito crer que se chegaria a um entendimento nacional sobre as reformas na área, ainda assim prevaleceram questões políticas que surpreenderam até mesmo os envolvidos nas tratativas para viabilizar o projeto (Soares, 2007).

Ainda no primeiro mandato do governo Lula, foi possível vislumbrar a criação de um programa de cooperação federativa denominado Força Nacional de Segurança Pública (FNSP), por meio do Decreto Nº 5.289/2004 (Brasil, 2004), que é formado por servidores civis e militares de entes da federação e tem como objetivo atender às demandas emergenciais nos estados, quando for necessária uma intervenção maior do poder público ou for constatada a urgência de reforços na área da segurança pública (Rocha, 2018).

Em seu segundo mandato, o presidente Lula instituiu o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), através da Lei Nº 11.530/2007 (Brasil, 2007). O Pronasci reiterava o previsto no Plano Nacional de Segurança Pública e carregava consigo temas já presentes desde o Plano Nacional do governo de Fernando Henrique Cardoso (Soares, 2007), mas merece destaque no sentido de enfatizar que os direitos humanos e a eficiência policial não estão em lados opostos. Além disso, de acordo com Luiz Eduardo Soares (2007), o Pronasci valorizou a contribuição dos municípios para a segurança pública e a tratou como sendo matéria de Estado, não apenas de governo. O período compreendido entre 2002 e 2010 foi quando mais se evidenciou a presença de investimentos da União na segurança pública, saindo de meros 4,85 bilhões de reais e chegando, em seu auge, a 13,68 bilhões de reais. Após 2010, no entanto, o volume de recursos e convênios entre a União, estados e municípios reduziu substancialmente, até chegar ao patamar de 9,04 bilhões de reais em 2015 (Bueno, 2017, p. 62-63).

Durante o governo de Dilma Rousseff, o que pôde ser visto foram ações isoladas no lugar de um plano nacional, a exemplo do Programa Brasil Mais Seguro, que tinha por objetivo a redução da criminalidade violenta e seria desenvolvido por meio de acordo de cooperação entre União, estados, Distrito Federal e municípios. Além disso, também foram apresentados: os programas Crack, É Possível Vencer! e Plano Estratégico de Fronteiras; a Secretaria Extraordinária de Segurança de Grandes Eventos; o Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas (Sinesp), que tinha por finalidade armazenar, integrar e tratar dados que auxiliassem na formulação, implantação e execução de políticas de segurança pública e outros temas; e o Manual de Garantia da Lei e da Ordem (Rocha, 2018).

No governo de Michel Temer, foi elaborado um novo Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), instituído pela Portaria Nº 182, de 22 de fevereiro de 2017, o qual apresentava capacitação, inteligência e ações conjuntas de todos os órgãos afins à segurança pública, como condutas para se atingir os seguintes objetivos (Brasil, 2017): 1) redução de homicídios dolosos, feminicídios e violência contra a mulher; 2) racionalização e modernização do sistema penitenciário; e 3) combate integrado à criminalidade organizada transnacional. Diversos setores da sociedade civil, policiais, especialistas e pesquisadores da área criticaram duramente a forma e o momento em que o plano foi apresentado e o fato de não ter apresentado nenhuma ação concreta, desdobramentos ou resultados (Spaniol; Moraes Jr.; Rodrigues, 2020).

Posteriormente, no ano de 2018, após a criação do Ministério Extraordinário de Segurança Pública, foi aprovada a Lei Nº 13.675/2018, disciplinando a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, instituindo o Sistema Único de Segurança Pública (Susp) e criando a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS). Após, foi criado o Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, o primeiro documento sob égide das diretrizes da política nacional no âmbito do Susp e com duração prevista de dez anos (Spaniol; Moraes Júnior; Rodrigues, 2020).

Luiz Eduardo Soares (2018), um dos idealizadores da primeira versão do Susp, faz uma crítica contundente, no sentido da inconstitucionalidade do Sistema, sob o discurso de que seriam necessárias outras reformas em conjunto para que o viabilizassem. Além disso, o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (FBSP, 2020a) demonstra que, apesar do discurso da campanha do Presidente Bolsonaro ser pautado no reforço à segurança pública, o que se vê durante seu governo é uma redução de 3,8% nos investimentos, em relação ao ano de 2018, a fusão do Ministério da Segurança Pública à pasta da Justiça e o Susp sendo deixado de lado.

Percebe-se, durante toda a trajetória da segurança pública narrada até aqui, que diversos fatores impediram a construção e a realização de uma política nacional de segurança pública. O presente artigo não pretende realizar a hercúlea tarefa de esgotar o tema, mas evidenciar que, na maioria dos casos, de acordo com especialistas, gestores e integrantes das instituições de segurança pública, é possível perceber três principais problemas a serem enfrentados quando se fala em segurança pública: financiamento, integração e gestão.

O financiamento é apontado como um dos gargalos da segurança pública no Brasil, em razão da carência de recursos destinados à área. Conforme citado antes, existem tentativas de auxílio por parte do governo federal para os demais entes federativos, como o Fundo Nacional Antidrogas (Funad), criado pela Lei Nº 7.560/1986, o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), instituído pela Lei complementar Nº 79/1994, o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), criado pela Lei Nº10.201/2001 e o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), criado pela Lei Nº 11.530/2007. O que também é perceptível é a ausência de um fundo específico para a segurança pública que tenha relevância constitucional, conforme se vê, por exemplo, nas áreas da educação e da saúde. Além do financiamento da segurança pública ter sido relegado a fundos com força infraconstitucional, percebe-se que a série de condicionantes para acessá-los permite a contingência dos recursos por parte do Poder Executivo, fato que prejudica a estabilidade no desenvolvimento de políticas de longo prazo e o direcionamento correto para despesas pensadas de maneira estratégica (Rocha, 2018).

Quanto à integração, as mazelas acompanham as proporções geográficas do Brasil, uma vez que se encontram 3 polícias federais⁴, 27 polícias militares estaduais, 2 polícias civis estaduais e 1.188 Guardas Municipais (IBGE, 2019). Diante da quantidade de corporações que compõem a complexa teia da segurança pública brasileira, somada à ausência de requisitos mínimos pela União, é possível compreender por que a integração é um dos principais problemas no setor, pois a ausência de padronização vai desde os procedimentos operacionais, passando pela forma de registro das ocorrências, chegando até na coleta de dados, sendo estes últimos partes imprescindíveis no processo de elaboração e aplicação de políticas públicas. Evidente que as limitações técnicas encontradas pelos diversos entes federativos dificultam a formação de uma base de dados nacional, mas muito dessa ausência de contribuição pode ser atribuída ao fato de prevalecer o princípio federativo que reforça o argumento de os estados não serem obrigados a compartilhar informações com o governo federal (Rocha, 2018).

Os obstáculos apresentados pela gestão têm início na nomeação de secretários de segurança pública sem serem observados critérios técnicos na escolha, bem como por serem frutos diretos dos problemas trazidos pela ausência de financiamento adequado e de incentivo à integração. Dessa forma, impactam negativamente na eficiência da segurança pública nos estados, pois, em razão das deficiências técnicas, financeiras e de gestão, não se pode esperar a formação de uma agenda que comporte de maneira robusta o setor da segurança pública (Rocha, 2018).

Reiterando a complexa estrutura de responsabilidade com a segurança pública brasileira e a necessidade desse setor ser tratado sob a perspectiva constitucional, tem-se que:

Todas essas mudanças, no que se refere ao ente federativo local, ocorreram sem que a Constituição tenha esclarecido qual a função dos municípios na atuação em segurança pública. Elas se deram a partir de comandos infraconstitucionais e, sobretudo, em função de orientações estratégicas de governos. (Peres; Bueno; Tonelli, 2016, p. 38).

Inegável que as mazelas da segurança pública brasileira são inúmeras, porém cumpre delimitar o presente estudo na questão de cooperação intergovernamental. Neste sentido, é necessário relembrar que tal experiência de integração das organizações policiais já foi objeto de estudo em outros estados brasileiros, a exemplo, Minas Gerais que, entre 2003 e 2006, implantou um sistema de governança integrada, a fim de oferecer uma resposta à crise política de segurança vivenciada à época (Sapori; Andrade, 2008). Diante do cenário de maior autonomia estadual para operacionalizar o repasse dos recursos, bem como em relação aos orçamentos envolvidos, Samira Bueno menciona que:

Diante desse quadro, o protagonismo do governo federal no fomento à cooperação intergovernamental e no aprimoramento dos mecanismos de operacionalização de repasses e padronizações contábeis mostra-se fundamental para o desenvolvimento de políticas públicas mais efetivas e eficientes, e coloca-se como eixo central para a implementação de uma política nacional de segurança pública. (Bueno, 2017, p. 62).

Corroborando isso, o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (FBSP, 2020a) demonstra que, apesar das dificuldades fiscais enfrentadas por vários estados brasileiros, estes ainda são os maiores responsáveis pelas despesas na área, em razão de sua responsabilidade na manutenção das Polícias Civis e Militares. Além disso, outro ponto que se destaca é o aumento no investimento municipal, que representa um crescimento de 5,3% em relação a 2018 (FBSP, 2020a). Trazendo a análise para um recorte estadual, optou-se pelo estado do Rio Grande do Sul para compreender os impactos causados pela relação entre investimento público, a nível municipal, e os programas de cooperação intergovernamental, pois, de acordo com o Censo Munic 2019 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2019), dos 497 municípios gaúchos, apenas 44 contam com um Fundo Municipal de Segurança Pública e 21 contam com um Plano Municipal de Segurança Pública.

A GESTÃO INTEGRADA ENQUANTO EFETIVADORA DA SEGURANÇA PÚBLICA

Considerando que estados e municípios se encontram no extremo mais próximo da realidade da segurança pública, é necessário tratar dos esforços envidados por esses entes federativos, com o objetivo de implementar novos modelos de gestão integrada. Dessa forma, optou-se por realizar um recorte espacial nesta pesquisa e compreender de que forma o estado do Rio Grande do Sul, em conjunto com seus municípios, vem embasando, tanto por meios legislativos quanto através do incentivo, para que a cooperação intergovernamental seja feita de modo sustentável e eficiente.

Ante esse contexto, no âmbito da legislação estadual do Rio Grande do Sul, merecem destaques: o Decreto nº 53.506, de 6 de abril de 2017; o Decreto Nº 54.230, de 19 de setembro de 2018; e o Decreto Nº 54.429, de 21 de dezembro de 2018.

O primeiro decreto supracitado foi responsável por instituir o Sistema de Segurança Integrada com Municípios do Estado do Rio Grande do Sul – SIM/RS, vinculado à Secretaria de Segurança Pública (SSP/RS), com a finalidade de integrar as políticas e as ações da SSP/RS, da Brigada Militar, da Polícia Civil, da Susepe, do IGP e do Corpo de Bombeiros, possibilitando, ainda, a integração de outros órgãos municipais, estaduais e federais, mediante termo de cooperação. Traz, em seu Art. 2º, os objetivos do sistema:

Art. 2º. São objetivos do SIM/RS:

I - fomentar a política de gestão em segurança pública integrada e complementar;

II - elaborar diretrizes de cooperação entre os responsáveis pela segurança pública municipal, estadual e federal;

III - promover o intercâmbio educacional entre as esferas de governo, com o intuito de alinhar a formação dos agentes de segurança;

IV - integrar sistemas tecnológicos e troca de informações com Municípios, outros Estados e a União;

V - aprimorar a capacidade de resposta ao cidadão nas situações de emergência;

VI - reinserir os apenados na sociedade, por meio de projetos sociais realizados pelos integrantes do SIM/RS; e

VII - estimular e integrar as políticas de prevenção à violência, à drogadição, aos pequenos delitos, para promover a cultura da paz. (Rio Grande do Sul, 2017).

Dispõe, ainda, em seu Art. 6º que “o Regimento Interno do SIM/RS, aprovado por Portaria da SSP/RS, regulamentará as regras de integração, de competências e de rotinas de funcionamento” (Rio Grande do Sul, 2017).

O segundo decreto supramencionado é responsável por aprovar o Regimento Interno da Secretaria da Segurança Pública, trazendo em seu Art. 10 a competência do Departamento de Planejamento e Integração e os seguintes dispositivos que destacam a cooperação e a integração:

Art. 10. Ao Departamento de Planejamento e Integração – DPI – compete:

[...]

II - promover o relacionamento e a integração da Secretaria e suas instituições vinculadas com outros órgãos, nacionais e internacionais, para os assuntos de segurança pública;

[...]

IV - propor a celebração de termos de cooperação, de convênios, de contratos, de acordos, de parcerias e outros instrumentos jurídicos congêneres com outros órgãos, nacionais e internacionais, com o objetivo de qualificar os serviços prestados na área de segurança pública;

[...]

VII - promover a articulação e a integração da Secretaria e de seus órgãos vinculados, para fins de implementação da política estadual de segurança pública;

[...]

§ 1º. À Divisão de Planejamento e Integração compete:

[...]

II - propor medidas de coordenação e de integração dos órgãos vinculados à Secretaria com outras instituições que atuem, direta ou indiretamente, em questões que envolvam a segurança pública do Estado, e

III - promover a troca de informações e o intercâmbio institucional com entidades públicas, privadas, comunitárias e com organizações não-governamentais, nos âmbitos internacional, federal, estadual e municipal. (Rio Grande do Sul, 2018a).

O terceiro decreto mencionado anteriormente foi editado para alterar os Decretos nº 54.230 e nº 53.506, com finalidade de acrescentar, no Decreto Nº 54.230, os Centros Integrados de Operações e Emergências (Ciopes) nos Órgãos de Execução do Departamento de Comando e Controle Integrado (DCCI), e incluiu os §5º e §6º em seu Art. 8º:

§ 5º. À Coordenadoria dos Centros Integrados de Operações e Emergências – CIOPEs compete:

I - coordenar o atendimento integrado de ocorrências, facilitando o acesso da população aos serviços emergenciais;

II - apoiar o CIOPE, mediante o acionamento dos meios necessários ao enfrentamento da situação de urgência ou de emergência verificada;

III - propiciar a integração dos sistemas de comunicação crítica e computacionais de gestão de chamados, de despacho e de controle de ocorrências;

IV - propor alterações no Protocolo de Atuação Conjunta, com vistas à racionalização e à melhoria nas ações de segurança desenvolvidas pelo CIOPE e pelas respectivas instituições;

V - subsidiar as decisões do Comitê do CIOPE com informações sobre o seu funcionamento; e

VI - prestar apoio técnico e administrativo necessários ao funcionamento do CIOPE. (Rio Grande do Sul, 2018b).

Reforçando todo esse arcabouço legislativo, em 2019, durante o governo de Eduardo Leite, foi lançado o Programa RS Seguro – Programa Transversal e Estruturante de Segurança Pública, sob responsabilidade do gabinete do vice-governador Ranolfo Vieira Júnior. Diferente do que se observou na maioria dos planos oriundos da União, esse programa pautou-se em estudos sobre criminalidade, buscando enfrentá-la através da perspectiva integrada, ou seja, através da compreensão de que o fenômeno criminológico é multifacetado e, como tal, merece um tratamento multidisciplinar com base em três diretrizes: integração, inteligência e investimento qualificado (Ascom SSP, [2020?]).

O programa governamental busca efetivar a parceria entre União, estados, municípios, poderes legislativo e judiciário, iniciativa privada e sociedade civil, com o objetivo de promover a sustentabilidade, a fim de se prolongar e, ao mesmo tempo, promover a melhoria significativa nos indicadores de criminalidade. Para isso, tem como eixos principais o combate ao crime, as políticas sociais preventivas e transversais, a qualificação do atendimento ao cidadão e a atenção ao sistema prisional (Ascom SSP, [2020?]).

No eixo de combate ao crime, escolheu-se as cidades com base na análise de dados de violência. Para o desenvolvimento desse eixo, foram previstas ações como: fortalecer a estratégia da repressão qualificada aos homicídios; reprimir o tráfico de drogas, a corrupção, a lavagem de dinheiro, o crime organizado e os crimes com violência; e implementar uma política de controle das armas de fogo. Ademais, no âmbito da gestão de estatística, optou-se por monitorar quatro indicadores, sendo três comuns a todos os municípios: crimes violentos letais intencionais, roubos de veículos e roubo a pedestres; e os seguintes indicadores locais: roubo a estabelecimento comercial e de ensino (Cachoeirinha, Caxias do Sul, Cruz Alta, Esteio, Gravataí, Ijuí, Novo Hamburgo, Pelotas, Porto Alegre, Santa Maria e Viamão); roubo a residência (Canoas, Capão da Canoa, Guaíba, Lajeado, São Leopoldo, Sapucaia do Sul e Tramandaí); roubo a transporte coletivo (Alvorada e Rio Grande); e furto de veículos (Bento Gonçalves, Farroupilha e Passo Fundo). O processo de avaliação estratégica tem início em cada uma das unidades operacionais das cidades integrantes, sendo direcionado para um colegiado no governo estadual (Ascom SSP, [2020?]).

No eixo de políticas sociais preventivas e transversais⁵, o foco são bairros e escolas com altos índices de violência e que apresentaram um aspecto socioeconômico mais vulnerável, e pretende oferecer oportunidades a jovens dessas regiões através da educação, onde se busca diminuir a evasão escolar, adequar a idade-série de estudantes e o tempo de permanência na escola. Além disso, estão previstas ações que buscam impactar positivamente as condições de vida desses jovens, tanto no âmbito familiar quanto no comunitário, através de ações de infraestrutura, de cultura, de saúde e de qualificação profissional (Ascom SSP, [2020?]).

Por sua vez, o eixo de qualificação no atendimento ao cidadão é aquele que afeta diretamente o modo como as instituições de segurança pública lidam com a comunidade, e entre as ações previstas encontram-se: a estimativa e a avaliação da qualidade do atendimento ao cidadão; a redução do prazo para conclusão de perícias; a instituição de um processo estruturado de feedback; a implementação de um novo sistema de registro de ocorrências que comporte dispositivos conectados às viaturas; e a ampliação dos serviços disponíveis na Delegacia Online (Ascom SSP, [2020?]).

De início, o programa teve como foco os 18 municípios⁶ que apresentaram os maiores índices de criminalidade no período de 2009 a 2018. Em um segundo momento, 4 novos municípios foram incluídos e a escolha se deu após realizados três ranqueamentos pela incidência de crimes violentos letais intencionais⁷. A primeira simulação analisou os períodos de 2010 a 2019 e de 2015 a 2019 e reduziu a população mínima de 65 mil habitantes para 60 mil. Na segunda simulação, encurtou-se o período de análise para 2018 a 2019 e somente 2019 de maneira isolada. Na terceira simulação, utilizou-se o mesmo recorte temporal da segunda, mas selecionou-se os municípios em que as taxas de crimes violentos letais intencionais foram superiores às médias do estado de 2018 a 2019 e de 2019 isoladamente. A partir dos resultados obtidos, escolheu-se incluir no programa aqueles municípios que apareceram em pelo menos dois desses três ranqueamentos⁸ (Rio Grande do Sul, 2020).

Ao analisar geograficamente a disposição dos municípios cujos dados de ranqueamento justificaram a inclusão no programa, percebe-se que a criminalidade também migra conforme os centros de alocação de recursos humanos e logísticos migram o foco de atuação, uma tendência já observada por Luís Flávio Sapori e Scheilla de Andrade (2008), quando analisaram a integração policial em Minas Gerais. Essa análise vai ao encontro da necessidade de viabilizar a criação de um banco de dados único e a padronização das estatísticas criminais baseadas em ocorrências policiais, com o objetivo de otimizar a eficiência⁹. Nesse sentido, Sapori e Andrade destacam que:

Isso porque o não compartilhamento de informações entre as organizações policiais, especialmente de seus sistemas informatizados, a incompatibilidade de áreas territoriais de atuação e a inexistência de planejamento conjunto de ações foram considerados os principais focos de disjunção do trabalho policial. (Sapori; Andrade, 2008, p. 433).

Luiz Eduardo Soares (2007, p. 90) menciona que “o Brasil é uma República Federativa; é uma nação continental, marcada por profundas diferenças regionais. Soluções uniformes não são necessariamente as melhores”. Seguindo essa linha, o próprio Fórum Brasileiro de Segurança Pública, através de sua revista eletrônica “Fonte Segura” (FBSP, 2020b), publicou artigos que enfatizam a importância da atuação dos municípios na segurança pública.

O Programa RS Seguro busca atuar com foco territorial, aliando os investimentos por parte do governo estadual com a experiência prática dos municípios na gestão da segurança pública local, assim como um paciente que busca um médico procura se tratar da complexidade do quadro como um todo, e não somente as mazelas pontuais que muitas vezes tomam conta do debate público sob os discursos de recrudescimento das leis penais e processuais penais, e o aumento do encarceramento ou da intervenção estatal com foco em ações pontuais¹⁰.

Diante do emaranhado de iniciativas, tanto da União quanto dos estados e municípios, no âmbito da Segurança Pública, da urgência que este tema reivindica e do cenário de incerteza política que se vislumbra a cada troca de governo, mostra-se de suma importância a compreensão de programas governamentais como o RS Seguro, para que se possa identificar localmente mazelas e virtudes e avaliar se a integração da Segurança Pública é a alternativa mais eficaz para o enfrentamento da criminalidade e da violência.

Em 2017, antes do atual governo gaúcho ter sido eleito, o estado se deparou com o índice de 29,3 homicídios para 100 mil habitantes, somado a uma crise financeira, a uma redução do efetivo policial e a um sistema carcerário colapsado. Nessa situação, defronta-se com os principais problemas apontados anteriormente: financiamento, inviabilidade da integração e gestão prejudicada.).

Assim, passados dois anos do início da implementação do Programa RS Seguro, é possível comparar quantitativamente os índices de criminalidade no estado do Rio Grande do Sul. Dessa forma, de acordo com dados da Secretaria de Segurança Pública sobre os 23 municípios integrantes do programa, a soma de homicídios no ano de 2018 foi de 1.636, enquanto em 2019 somaram 1.158 e, em 2020, 1.036. Os latrocínios foram de 47 no ano de 2018, para 40 em 2019 e 35 em 2020. Já os números de feminicídios que em 2018 correspondiam a 61, em 2019 foram 41 e, em 2020, 30. Dessa forma, somados os indicadores de homicídios, feminicídios e latrocínios tem-se a redução de 1.744 ocorrências em 2018 e 1.101 em 2020, o que corresponde a menos 36,8% nas taxas de crimes violentos letais intencionais (SSP/RS, [2020?]).

Tabela 1: Taxas de homicídios, latrocínios e feminicídios nos 23 municípios do Programa RS Seguro

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Fonte: Elaborado pelas autoras com dados da Secretaria de Segurança Pública do RS.

A compreensão de um fenômeno complexo, como é a criminalidade, requer um olhar amplo, pois assim como é necessária a atuação policialesca no crime propriamente dito, com a finalidade de romper um ciclo que se retroalimenta por excelência, também se faz necessário tratar de suas causas mediatas e imediatas, tratando tanto a superfície – aquilo que salta aos olhos em um primeiro momento – quanto às profundezas desse fenômeno – a sensação de risco, impunidade e insegurança que acometem toda a sociedade (Soares, 2006).

É inegável a existência de uma soma de fatores que, pela brevidade requerida nesta pesquisa, podem ter ficado em um patamar secundário de análise, bem como não se tem a pretensão de esgotar o tema, principalmente ao considerar que o formato do Programa RS Seguro não é deveras inovador. Assim, busca-se fomentar a discussão acerca das ferramentas de enfrentamento à criminalidade que têm base constitucional e, sobretudo, democrática.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo busca delinear o histórico da segurança pública no Brasil e fazer uma análise dos planos e programas nacionais no período de redemocratização, com vistas a analisar as tentativas, os sucessos e insucessos daqueles que se propuseram a trabalhar a gestão integrada enquanto alternativa eficaz no controle da criminalidade.

Em um primeiro momento, elabora-se um histórico sobre os planos e programas nacionais de segurança pública, desde o governo Collor, no qual se destacou a primeira aparição de um Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), em 1991.

Após, analisa-se o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), onde a segurança pública desatrelou-se da imagem que possuía antes da assembleia constituinte, onde era tratada sob a mesma perspectiva que a segurança nacional – política externa e estratégia de defesa (Soares, 2007). Destaca-se, no primeiro mandato de FHC, a criação do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH), que teve seu modelo readequado duas outras vezes, em 2000 e em 2009. No segundo mandato de FHC, tem-se um novo Plano Nacional de Segurança Pública, criado em resposta ao caso do Ônibus 174, no Rio de Janeiro, mas que não teve os resultados esperados (Rocha, 2018). No ano de 2001, criou-se o Fundo Nacional de Segurança Pública, o qual persiste até o presente momento.

Luiz Inácio da Silva, ainda enquanto candidato à presidência, trouxe a política de segurança pública como prioridade desde a sua pré-candidatura, onde foi elaborado o Plano Nacional de Segurança Pública, em parceria com o Instituto Cidadania. Daí, surgiu a proposta de criação do Sistema Unificado de Segurança Pública, um dos primeiros modelos de integração das forças de segurança no Brasil, que, apesar da expectativa gerada em sua criação, não prosperou (Rocha, 2018; Soares, 2007). Em seu primeiro mandato (2003-2006), Lula criou o programa de cooperação federativa denominado Força Nacional de Segurança Pública, com o objetivo de atender às demandas emergenciais nos estados, quando for necessária uma intervenção maior do poder público (Rocha, 2018). Em seu segundo mandato (2007-2010), Lula instituiu o Programa Nacional de Segurança Pública, que reiterou o previsto no Plano Nacional de Segurança Pública que tinha temas já presentes na proposta do Plano Nacional de FHC, mas enfatizava a combinação entre direitos humanos e eficiência policial (Soares, 2007).

No governo Dilma Rousseff (2011-2016), que foi marcado por ações isoladas em detrimento de um plano ou programa nacional, destacam-se: o Programa Brasil Mais Seguro, cujo objetivo foi reduzir a criminalidade violenta, desenvolvido por meio de acordos de cooperação entre União, estados, Distrito Federal e municípios; e o Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas, cuja finalidade foi armazenar, integrar e tratar dados que auxiliassem na formulação, implantação e execução de políticas de segurança pública e outros temas (Rocha, 2018).

No governo de Michel Temer (2016-2019), foi elaborado novamente um Plano Nacional de Segurança Pública, cujos objetivos eram: reduzir os homicídios dolosos, os feminicídios e a violência contra a mulher; racionalizar e modernizar o sistema penitenciário; e combater, de maneira integrada, a criminalidade organizada transnacional. O programa foi amplamente criticado por especialistas, por não ter apresentado nenhuma ação concreta, desdobramentos ou resultados. No ano de 2018, após a criação do Ministério Extraordinário de Segurança Pública, foi aprovada a Lei Nº 13.675/2018, disciplinando a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, instituindo o Sistema Único de Segurança Pública e criando a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (Spaniol; Moraes Jr.; Rodrigues, 2020).

No governo de Jair Bolsonaro (2019-2022), apesar do discurso pautado no reforço à segurança pública, o que se pôde observar foram: o corte no investimento da União em 3,8%; a fusão do Ministério da Segurança Pública à pasta da Justiça; e o Sistema Único de Segurança Pública sendo colocado em segundo plano (Soares, 2018; FBSP, 2020a).

Assim, é possível perceber que os principais problemas que a segurança pública brasileira enfrenta são em relação ao financiamento, à integração e à gestão. Quanto ao financiamento, destaca-se a ausência de um fundo específico para o setor e a dificuldade de acesso pelos entes federativos aos valores que se encontram nos fundos existentes. Já sobre a integração, que se justifica em razão das proporções geográficas do país, vislumbra-se também a ausência de requisitos mínimos nacionais para coleta de dados, registro de ocorrências e procedimentos operacionais, o que impacta diretamente os processos de elaboração e aplicação de políticas públicas eficazes. Os dois primeiros problemas deságuam em um terceiro, que é a gestão, uma vez que, sem investimentos e sem integração qualificada e pautada em dados e estudos, a gestão pública tem sua eficiência prejudicada.

Em um segundo momento, analisa-se o Programa RS Seguro, que se pauta no tripé: integração, inteligência e investimento qualificado. Assim, foram tratadas as legislações estaduais que possibilitaram o surgimento de uma rede de cooperação e integração entre municípios e governo estadual.

O Programa RS Seguro, de acordo com a Secretaria de Segurança Pública, busca efetivar a parceria entre União, estados, municípios, poderes legislativo e judiciário, iniciativa privada e sociedade civil, com o objetivo de promover a sustentabilidade, a fim de se prolongar e, assim, promover a melhoria nos indicadores de criminalidade. Para tanto, possui quatro eixos de trabalho: o combate ao crime; as políticas sociais preventivas e transversais; a qualificação do atendimento ao cidadão; e a atenção ao sistema prisional.

O programa teve como foco, em um primeiro momento, 18 municípios do estado do Rio Grande do Sul e, posteriormente, o número foi ampliado para 23. A ampliação considerou dados estatísticos sobre criminalidade levantados através de três ranqueamentos e possibilitou vislumbrar que a inclusão da gestão integrada em alguns polos ocasionou a migração da criminalidade para cidades vizinhas, um fenômeno já observado anteriormente em outros programas que buscavam a integração, como em Minas Gerais, e reforçou a importância do compartilhamento de dados e a integração das informações, tanto em nível municipal quanto regional e estadual.

Portanto, conforme dados levantados no período de 2018 a 2020, somados os indicadores de homicídios, feminicídios e latrocínios, tem-se a redução de 1.744 ocorrências em 2018 para 1.101 em 2020. Conclui-se que a integração, tanto de forças policiais quanto de outros setores da sociedade, aliada com o direcionamento de recursos humanos e financeiros pautados nas estatísticas e nos estudos sobre a criminalidade, ofereceu resultados positivos no contexto gaúcho e pode ser considerada como um indício de solução viável para uma segurança pública de caráter social, uma vez que não se trata exclusiva e pontualmente da criminalidade, mas também de seus problemas conexos mediatos e imediatos.

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