PERSECUÇÃO DISCIPLINAR EM SINDICÂNCIA: APLICAÇÃO DE PUNIÇÕES DISCIPLINARES EM FACE DO PRINCÍPIO NON BIS IN IDEM

Hilderline Câmara de Oliveira

Assistente Social da SESAP lotada no Hospital da polícia militar do estado do RN. pós-doutorado em Direitos Humanos, políticas públicas e cidadania/UFPB. Doutora em Ciências Sociais - UFRN. Mestre em serviço social - UFRN, Especialista em mediação e conciliação de conflitos, e educação em saúde, Socióloga/UNINTER. Professora colaboradora da PMRN. Docente na pós-graduação stricto sensu da UNP.

País: Brasil Estado: Rio Grande do Norte Cidade: Natal

Email: hilderlinec@hotmail.com Orcid: https://orcid.org/0000-0003-4810-117X

Edson Silvério

TC-Qopm, Chefe da AADM-CPi - PM-RN de setembro de 2016 a dezembro de 2021. CFO CAO, CSP, Bacharel em Direito pela UERN e pós-graduado em Gestão de Segurança Pública-EALRN.

País: Brasil Estado: Rio Grande do Norte Cidade: Natal

Email: babita.nalva@yahoo.com.br Orcid: https://orcid.org/0000-0002-9657-3828

Contribuições dos autores: Edson Silvério definiu o tema do estudo, elaborou os textos, realizou as pesquisas sobre o tema no campo jurídico e no âmbito da PM-RN. Hilderline Câmara de Oliveira contribuiu com orientação para o bom desenvolvimento do tema, adequação à metodologia científica e revisão textual.

RESUMO

O presente artigo tem como escopo verificar que, dentro da persecução disciplinar no âmbito da Assessoria Administrativa do Comandante Geral, Corregedoria Auxiliar e Assessoria Administrativa do Comando do Policiamento do Interior (CPI) da Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Norte (PMRN), não existe um total alinhamento às determinações contidas no princípio non bis in idem quando da instauração, instrução e aplicação de punições disciplinares, pois se observou que existiu duplicidade de instauração de sindicância. A pesquisa é de cunho exploratório, bibliográfico e documental, com abordagem qualitativa com o uso do método indutivo. Evidenciamos que é imprescindível que a instituição militar estadual esteja alinhada ao novo contexto normativo nacional, pois a Polícia Militar do RN é, por um lado, garantidora da aplicação da lei pelos órgãos governamentais e, por outro lado, instituição responsável por sua aplicação interna, estando a apuração das faltas disciplinares por meio da sindicância militar e a aplicação das punições sempre de acordo com aquilo que determina a CF/1988 e as demais normas infraconstitucionais.

Palavras-chave: Non bis in idem. Sindicância militar. Punições disciplinares.

ABSTRACT

DISCIPLINARY PROSECUTION IN TRADE UNION: APPLICATION OF DISCIPLINARY PUNISHMENTS IN LIGHT OF THE PRINCIPLE OF NON BIS IN IDEM

The present article scopes to verify if, among the disciplinary persecution on the extent of the Administrative Advisory of General Commander, the Assistance of Internal Affairs and the Administrative Advisory of Command of Countryside Policing - CPI - from the Military Police of the State of Rio Grande do Norte (PMRN), isn't there a full alignment with the determinations contained in the principle of non bis in idem as for the establishment, instruction and application of disciplinary punishments, once it was observed that there was such duplicity on the instauration of the inquiry. The research is of an exploratory nature, as well as bibliographical and documental nature with a quantitative approach with the use of the inductive method. The data showed that it is indispensable that the military institution of the states become aligned with the new national normative context, since the Military Police of the RN state is, by one hand, the one that ensure the application of the laws from the government agency and, by the other hand, the institution responsible by the internal application, in which the investigation of the disciplinary faults through the military inquiry and the application of punishments are always in agreement with what is determined by the CF of 1988 and by other infra-constitutional laws.

Keywords: Non bis in idem. Military inquiry. Disciplinary punishments.

Data de Recebimento: 08/02/2021 – Data de Aprovação: 04/06/2021

DOI: 10.31060/rbsp.2022.v.16.n3.1423

INTRODUÇÃO

A promulgação da Constituição Federal Brasileira de 1988 trouxe profundas mudanças ao sistema jurídico do país, impondo aos aplicadores do direito, entre eles os Oficiais da Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Norte (PMRN), a fiel e irrestrita observância ao devido processo legal, alinhando os mandamentos internos e adaptando-se às exigências inauguradas pelos princípios explícitos e implícitos no texto constitucional. Como assevera Bezerra (2011, p. 56): “o processo administrativo disciplinar militar é correlato ao processo administrativo disciplinar, devendo também ser realizado em conformidade com as garantias processuais constitucionais estatuídas no sistema processual administrativo nacional”.

O sistema normativo inaugurado assegurou um processo justo, sobretudo com o exercício da ampla defesa e do contraditório, visto que o objetivo principal da norma constitucional é a efetividade do Direito que se fundamenta em uma jurisdição firmada na legalidade. Diante dessa realidade, a PMRN vem adotando medidas administrativas que buscam modernizar, melhorar e atender às determinações da norma constitucional vigente, destacando os Princípios Constitucionais da Administração Pública. Como exemplo disso, a Corporação Castrense Estadual editou a Portaria Nº 182/2012, que dispõe sobre a sindicância, e a Portaria Nº 042/2016 – GCG, de 11 de julho de 2016, que dispõe sobre a formalização do Processo Administrativo Disciplinar Sumário (PADS), ambas no âmbito interno da PMRN.

Ressalta-se que a origem do princípio non bis in idem, inicialmente escrito como ne bis in idem, é atribuída ao direito romano. Em relação a esse contexto histórico original, Saboya (2006, p. 129-133) ratifica que: “o aforismo bis de eademre ne sitactio, que também se manifesta por bis in idem reagere non licet, podendo ser reduzido à locução ne bis in idem, expressa a proibição de ajuizamento e/ou julgamento de um segundo processo, pelos mesmos fatos”.

Emerge desse princípio a garantia da lisura processual, com apuração justa, pautada na legalidade e com o respeito ao contraditório e à ampla defesa, visto que se preserva a existência de justiça individual e uma garantia ao cidadão, não sendo permitidas múltiplas persecuções e sanções a um mesmo infrator baseadas nos mesmos fatos delituosos, tal como aponta Lima (2018). Conforme o autor, o princípio non bis in idem veda a dupla incriminação, por isso, ninguém pode ser processado ou condenado mais de uma vez pelo mesmo fato.

Em suma, o princípio non bis in idem tem como sentido o aspecto político-humanitário, o qual estabelece o direito de que sejam sempre aplicáveis em todos os níveis, internos ou externos, a garantia e a preservação da dignidade humana, proibindo-se os excessos como a dupla punição ou instauração de processos pelo mesmo fato criminoso contra o mesmo acusado, preservando, com isso, sua imagem e integridade física e moral (GOMINHO; CORDEIRO, 2018).

Esse direito teve sua gênese com a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, que resultou na criação do Pacto de São José da Costa Rica e entrou em vigor em 18 de julho de 1978 em âmbito internacional. O Brasil aderiu à referida Convenção em 25 de setembro de 1992, após a aprovação de seu texto pelo Congresso Nacional mediante o Decreto Legislativo Nº 27. Em 6 de novembro de 1992, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos foi promulgada através do Decreto Nº 678, sendo ratificada pelo Brasil em 25 de setembro de 1992. Finalmente, com a promulgação da Emenda Constitucional Nº 45, de 8 de dezembro de 2004, publicada em 31 de dezembro de 2004, conhecida como Reforma do Judiciário, houve a incorporação ao sistema jurídico pátrio (BRASIL, 1992a).

Assim, deve o administrador aplicar apenas a sanção correspondente e suficiente de acordo com a infração cometida e a norma aplicável, respeitando a razoabilidade e a proporcionalidade da medida adotada. Isso porque a máxima da individualização da pena se reflete também no âmbito administrativo disciplinar em função da sua previsão constitucional e pelo regramento específico castrense. Nessa esteira, Didier Jr. (2008) descreve que os princípios da proporcionalidade e razoabilidade são devidos na aplicação do princípio do devido processo legal,

[...] Não basta a sua regularidade formal; é necessário que uma decisão seja substancialmente razoável e correta. Daí, fala-se em um princípio do devido processo legal substantivo, aplicável a todos os tipos de processo, também. É desta garantia que surgem os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. (DIDIER JR., 2008, p. 33-34).

Diante do exposto, o presente estudo parte da seguinte pergunta de pesquisa: Há observância do princípio non bis in idem pelos Oficiais da Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Norte na aplicação das punições disciplinares resultantes da devida apuração e comprovação do cometimento de transgressão disciplinar pelos Militares estaduais?

Dessa forma, delimitamos como objetivo geral verificar se há a observância do princípio non bis in idem pelos encarregados da aplicação das punições disciplinares em decorrência da instauração de Processo Administrativo Disciplinar Militar (sindicância militar). E como objetivos específicos: identificar se a PMRN, na aplicação das punições disciplinares decorrentes da instauração de sindicâncias militares, observa o princípio non bis in idem; bem como identificar se houve casos de aplicação de mais de uma punição disciplinar por um mesmo fato ao militar infrator.

Nesse prisma, destaca-se que o artigo em tela está composto por partes interligadas: na primeira está a presente introdução; na segunda, o referencial teórico; em seguida, a descrição dos processos metodológicos empregados neste estudo; na quarta, expomos os resultados da pesquisa; e, por fim, exibimos as considerações finais, que não temos a pretensão de esgotar sobre o tema, mas contribuir para novas reflexões sobre non bis in idem.

REFERENCIAL TEÓRICO

PRINCÍPIO NON BIS IN IDEM: ANÁLISE HISTÓRICA E AS MANIFESTAÇÕES NO DIREITO BRASILEIRO

Para uma corrente doutrinária minoritária, o surgimento do princípio é atribuído aos gregos, pois, através da dialética, debatia-se a duplicidade processual em ações iguais que envolviam as mesmas partes e objetos, o que resultava na revogação de uma das ações, significando uma afronta ao princípio non bis in idem no campo do direito. No entanto, a maioria dos autores defende que o princípio ne bis in idem se originou no direito romano. (SABOYA, 2006, p. 131). Ademais, Saboya (2006) acrescenta que:

Como dizia Savigny, “o princípio ne bis in idem assegura que a coisa que obtivemos em virtude de uma ação, não pode ser reclamada uma segunda vez através de uma ação […]”. Constitui tarefa impossível delimitar o momento exato do surgimento do princípio ne bis in idem. Para a maioria da doutrina, sua origem liga-se ao direito romano, tendo surgido como consequência lógica do instituto da coisa julgada, derivado do caráter preclusivo do processo a partir da fase denominada litis contestatio, utilizada para solucionar eventual concorrência de ações. No entanto, alguns autores defendem que o princípio ne bis in idem originou-se no direito grego na arte da Retórica dos Áticos. Aproximadamente entre os anos 123-122 a.C., no direito romano imperial, o princípio ne bis in idem foi consagrado na Lex Repetundarum onde se fixou que a sentença poria fim ao processo, não se admitindo nova ação pelos mesmos fatos, informa Mariano Bortelotti. (SABOYA, 2006, p. 129-133, destaques da autora).

Já nas nações de linhagem jurídica baseada nos costumes, sistema common law essa era uma das mais antigas regras, tendo estabelecido em suas raízes que nenhum homem deve ser colocado mais de uma vez em uma situação de risco de vida pela mesma ofensa. Ressalta-se que o sistema common law ou “direito comum” é originário de regras não escritas, que em tempos idos foram desenvolvidas por juízes ingleses, sendo aperfeiçoadas ao longo do tempo. É um sistema lastreado nos costumes perpetuados, tendo como consequência evoluções continuadas (WAMBIER, 2009, p. 54).

Para o Superior Tribunal de Justiça (STJ), o princípio non bis in idem, quanto ao ato punitivo na seara Administrativa da Polícia Militar brasileira, foi pacificado, conforme segue:

RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR. PUNIÇÃO PELA MESMA CONDUTA. PRISÃO E EXCLUSÃO DOS QUADROS DA CORPORAÇÃO CASTRENSE. OCORRÊNCIA DE “BIS IN IDEM. PROCESSO DISCIPLINAR. PREJUÍZO À DEFESA DO ACUSADO. NULIDADE. 1. Em havendo sido aplicada sanção disciplinar de prisão por 30 (trinta) dias, não pode o servidor militar sofrer outra punição-exclusão dos quadros da corporação – se ambas as medidas punitivas decorreram de um só ato infracional. 2. Incidência da Súmula 19-STF “É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira”. 3. “A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça, assim como a do Supremo Tribunal Federal, tem firme entendimento no sentido de que a nulidade do processo administrativo disciplinar é declarável quando restar evidente a ocorrência de prejuízo à defesa do servidor acusado, observando-se o princípio pas de nullité sans grief”. (MS7863, rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJ 16/12/2002.) 4. Recurso provido. (STJ – RMS: 14626 GO 2002/0043320-3, rel.: Min. PAULO MEDINA, data de Julgamento: 16/12/2003, T6 – SEXTA TURMA, data de Publicação: DJ 02/08/2004, p. 569; destaques do autor).

Destaca-se, ainda, que a incorporação desse princípio nas constituições ocorreu por meio de emendas, merecendo destaque a Constituição norte-americana, na qual, em 1887, através da 5ª Emenda, ficou preconizado que ninguém seria julgado duas vezes pela mesma ofensa (ROCHA, 1987, p. 64).

PRINCÍPIOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO BRASILEIRO

Em relação ao contexto brasileiro, o princípio non bis in idem está presente de forma implícita na Constituição Federal de 1988. Pode-se dizer que esse princípio contribuiu para consolidar no sistema jurídico nacional garantias e direitos fundamentais do Estado Democrático de Direito, bem como normas penais, processuais penais e administrativas, que incorporaram princípios como: a dignidade da pessoa humana, o devido processo legal, assim como o contraditório e a ampla defesa.

Por outro lado, na legislação infraconstitucional, o princípio está presente de forma explícita, sendo constatado principalmente em dois diplomas legais: no Código Penal – no caput do art. 8º do Decreto Lei Nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940, que traz: “a pena cumprida no estrangeiro atenua a pena imposta no Brasil pelo mesmo crime, quando diversas, ou nela é computada, quando idênticas” (BRASIL, 1940); e no Código de Processo Penal – no seu art. 42 do Decreto Lei Nº 3.689, de 3 de outubro de 1941, onde está definido que: “computam-se, na pena privativa de liberdade e na medida de segurança, o tempo de prisão provisória, no Brasil ou no estrangeiro, o de prisão administrativa e o de internação em qualquer dos estabelecimentos referidos no artigo anterior” (BRASIL, 1941). 

Não indiferente ao princípio, o Código de Processo Penal, ao reconhecer as exceções da litispendência¹ e da coisa julgada, ainda que de forma indireta, também consagrou o princípio non bis in idem, visto que o código quanto à coisa julgada somente poderá ser oposta em relação ao fato principal que tiver sido objeto da sentença. É o que disciplina o art. 110, § 2º, do CPP², em outras palavras, o princípio non bis in idem também tem como sustentação jurídica a não existência de dois processos simultâneos sobre o mesmo tema/fato.

O Brasil, através do Decreto Presidencial Nº 678, de 6 de novembro de 1992, recepcionado no Ordenamento Jurídico Pátrio e ratificado no Supremo Tribunal Federal (STF), incorporou tal princípio ao seu sistema normativo. Em relação a isso, Angher (2018) afirma:

O governo brasileiro depositou a carta de adesão a essa convenção em 25/09/1992. Aprovada pelo Decreto legislativo nº 27, 25/09/1992 e promulgada pelo decreto nº 678 de 06/11/1992. Os Estados Americanos signatários da presente convenção, reafirmando seu propósito de consolidar neste continente, dentro do quadro das instituições democráticas, um regime de liberdade pessoal e de justiça social, fundado no respeito dos direitos essenciais do homem, […]. Art. 8º Garantias judiciais […]. 4. O acusado absolvido por sentença passada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos. (ANGHER, 2018, p. 2170).

Ressalta-se que, em um Processo Administrativo Militar da PMRN, no estilo de sindicância, é imprescindível a garantia da inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, do direito de locomoção, de ir e vir, da incolumidade física, psíquica e moral, do direito de propriedade (pública ou privada). Faz-se necessário, portanto, que tais direitos sejam tutelados pelo ordenamento jurídico pátrio, com o fito de assegurar a plena realização e consolidação do Estado Constitucional de Direito, respeitando, consequentemente, o princípio fundamental da Dignidade da Pessoa Humana.

Assim, este trabalho reporta-se às autoridades delegantes da sindicância; nosso intuito é reiterar o respeito à garantia constitucional do princípio non bis in idem e dos direitos fundamentais das pessoas quando de duplicidades de instaurações de sindicâncias e de aplicações de punições disciplinares decorrentes daquelas concernentes à Administração Pública Estatal Militar.

Os direitos fundamentais são declarações de direitos com o reconhecimento do ordenamento jurídico pátrio, logo, quanto às garantias, sabemos que elas são os caminhos e as restrições que garantem os direitos fundamentais. Assevera Mendes (2014) que:

Há, nos Estatutos políticos, direitos que têm como objeto imediato um bem específico da pessoa (vida, honra, liberdade física). Há também outras normas que protegem esses direitos indiretamente, ao limitar, por vezes procedimentalmente, o exercício do poder. São essas normas que dão origem aos direitos garantias, às chamadas garantias fundamentais. As garantias fundamentais asseguram ao indivíduo a possibilidade de exigir dos Poderes Públicos o respeito ao direito que instrumentalizam. (MENDES, 2014, p. 346).

Por conseguinte, no que se refere aos direitos e às garantias fundamentais dos sindicados no Estado de Direito, aqueles são caracterizados como bens e vantagens conferidos pelo ordenamento jurídico pátrio, enquanto as garantias supracitadas são instrumentos ou mecanismos jurídicos que asseguram a realização plena e efetiva dos referidos direitos dos inquiridos.

Quadro 1: Comparativo entre Direitos e Garantias Fundamentais

Fonte: Silva (s.d.).

A Constituição de um país é a sua lei fundamental na hierarquia das leis. Assim, no ordenamento jurídico pátrio, objetiva-se estabelecer a harmonia jurídica entre as normas e evitar antinomia de lei. Desse modo, concordamos com Silva (2007, p. 37-38), que afirma que “a constituição do Estado, considerada sua lei fundamental, seria, então, a organização de seus elementos essenciais: um sistema de normas jurídicas, escritas ou costumeiras, que regula a forma do Estado”.

Portanto, os princípios e as garantias fundamentais devem ser observados em conformidade com a Constituição Federal, para que se tenha uma lógica no Estado Democrático de Direito, e para que seja garantido ao cidadão o devido processo legal.

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA PMRN: PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS EM FACE DO PRINCÍPIO DO NON BIS IN IDEM

Nesta parte, trataremos de princípios constitucionais fundamentais em face do princípio non bis in idem, a saber: o Princípio do Estado Democrático de Direito, o do Devido Processo Legal; o do Contraditório; o da Legalidade na Administração Pública Estatal; o da Eficiência Administrativa; e o da Tipicidade, respectivamente.

A Constituição da República Federativa Brasileira, especificamente o art. 1º, traz inserido o princípio democrático que se traduz por Estado Democrático de Direito: “a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos estados, municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: a soberania; a cidadania; a dignidade humana [...]” (BRASIL,1988, p. 33).

Com efeito, tem-se a ideia de que todas as pessoas físicas ou jurídicas de direito público interno em nosso país estão submissas à lei e ao Direito. Da mesma forma, essa premissa estende-se ao Estado como nação e ente político, que deve se submeter à majestade do Direito com o fito de garantir os direitos e as garantias fundamentais das pessoas no território brasileiro.

O Estado Brasileiro, apesar de ser soberano, está sujeito às normas de direito supranacional que aderiu para convalidá-las, a exemplo da Convenção Internacional Americana sobre Direitos Humanos. Essa convenção deu origem ao Pacto de São José da Costa Rica, do qual o Brasil é signatário.

No tocante ao Princípio do Devido Processo Legal (due process of law), tem-se que é aquele que é realizado com a devida justiça. No Estado Constitucional de Direito, em geral, são asseguradas aos acusados todas as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Em relação a tal princípio, Medina (2013) afirma:

[…] Assim o exame da cláusula referente due process of law permite nela identificar alguns elementos essenciais à sua configuração como expressiva garantia de ordem constitucional, destacando-se, dentre eles, por sua inquestionável importância as seguintes prerrogativas: a) direito ao processo (garantia de acesso ao poder judiciário); b) direito à citação e ao conhecimento prévio do teor da acusação; c) direito a um julgamento público e célere, sem dilações indevidas; d) direito ao contraditório e à plenitude de defesa (direito à autodefesa e à defesa técnica); e) direito de não ser processado com base em leis ex post facto; f) direito à igualdade entre as partes; g) direito de não ser processado e julgado com fundamento em provas revestidas de ilicitude; h) direito ao benefício de gratuidade; i) direito à observância do princípio do juiz natural; j) direito ao silêncio (privilégio contra a autoincriminação); l) direito à prova […]. (MEDINA, 2013, p. 158, destaques do autor).

O Princípio do Contraditório, princípio constitucional, é aquele que oferece às partes do processo, no caso do presente trabalho aos sindicados, oportunidades iguais de procedimento em seu direito de defesa e de acusação, bem como a prestação de um bom andamento da marcha processual da PMRN. Meirelles (2008), ao citar Grinover (2006), refere-se aos princípios Constitucionais do Contraditório e da ampla defesa da seguinte forma: a Constituição não mais limita o contraditório e a ampla defesa aos processos administrativos de forma punitiva, mas estende as garantias aos processos administrativos, não punitivos e punitivos, mesmo que não existam, acusados, mais litigantes.

Por seu turno, o Princípio da Legalidade na Administração Pública Estatal exige que o gestor público dos referidos entes, em todos os seus atos ou na sua atividade laboral cotidiana, esteja voltado aos comandos da lei e à consecução do bem da coletividade. Para Meirelles, (2008, p. 88) o princípio da “legalidade, significa que o administrador público está [...] sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, cível e criminal, conforme o caso”.

Em relação ao Princípio da Eficiência Administrativa, Carvalho Filho (2017, p. 31) assegura que: “o núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional”. Sendo assim, é: “a faculdade que a lei confere à Administração para apreciar o caso concreto, segundo critérios de oportunidade e conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas perante o direito” (DI PIETRO, 1991, p. 41).

O Princípio da Tipicidade é aquele que é implícito no ordenamento jurídico-constitucional e infraconstitucional brasileiro e a sua configuração jurídica depende de previsibilidade em lei, pertinentes às searas administrativa, penal e/ou cível, que se refere a um determinado caso concreto da autoridade delegante na Administração Pública Estatal. E, na ausência do tipo da infração, o procedimento administrativo pelo qual se impõe multa, no exercício do poder de polícia, em decorrência da infringência à norma de defesa do consumidor, deve obediência ao Princípio da Legalidade. Portanto, a aplicação de sanção administrativa à conduta que não está prevista como infração requer recurso ordinário provido (REZEK, 2008).

Pelo exposto, viu-se que as autoridades delegantes de instauração de sindicâncias, instrução e de aplicação de punições disciplinares aos sindicados na PMRN não devem violar o conjunto de princípios ora mencionados para não corroborarem que seus atos sejam nulos de pleno direito por falta de estabilidade jurídica da norma in casu³. Do mesmo modo, estariam violando o princípio non bis in idem e a eficácia ex-tunc⁴ por ofensa a tratado, podendo resultar na violação internacional do Pacto de São José da Costa Rica.

Desta feita, as autoridades militares estaduais devem adotar nos seus atos os referidos princípios como parâmetros balizadores a fim de que os meios e fins do interesse público dos administrados da polícia militar não sejam violados, garantindo, dessa maneira, a não violação do princípio non bis in idem.

OS EFEITOS JURÍDICOS DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO NON BIS IN IDEM

Os efeitos do mundo jurídico no ordenamento constitucional e infraconstitucional referem-se à incidência de atos ilícitos administrativos, criminais e cíveis que geram apuração de responsabilidades nas referidas instâncias do direito.

Acontece que, por vezes, a Administração Pública aplica o poder/dever estatal de punir o policial militar em duplicidade pelo mesmo fato e, às vezes, de forma reiterada em virtude de falta funcional ou transgressão disciplinar cometida por ele. Quando esta dupla punição ocorre, comete-se ato ilícito que fere alguns direitos fundamentais das pessoas, como, por exemplo: a liberdade, a honra e a imagem.

Cabe ressaltar que se a autoridade policial militar incorrer no referido ilícito de responsabilidade poderá responder administrativamente através dos seguintes processos administrativos: sindicância militar, PADS e conselho de justificação (caso fira a ética policial militar, o decoro da classe e o pundonor policial militar), que poderão resultar em punições disciplinares e até em exclusão, no caso do referido conselho.

A Portaria Nº 182/2012-GCG, de 2 de agosto de 2012, quanto à formalização de processo administrativo no estilo de sindicância policial militar, regulamenta no art. 33, caput, em seus incisos e alíneas, os resultados a que se pode, em consequência, chegar na solução do relatório final do procedimento.

Nessa vertente, quanto à sindicância militar por violação ao princípio supracitado pela administração pública, o efeito será nulo de pleno direito com eficácia ex tunc à data que o referido procedimento foi instaurado, assim, este, por consequência, deve ser arquivado; além disso, por ter ocorrido a perda do objeto, conforme a doutrina pátria, há extinção do ato administrativo.

Com a consumação da violação do princípio non bis in idem pela autoridade delegante na administração pública castrense, o efeito para o sindicado é a absolvição e o arquivamento da responsabilização subjetiva disciplinar. Mais uma vez, são valiosos os ensinamentos de Melo, através de Di Pietro (1988), ao especificar as formas de extinção do ato administrativo:

I – Cumprimento de seus efeitos;

II – Desaparecimento do sujeito ou do objeto;

III – Retirada que abrange: a) revogação, em que a retirada se dá por razões de oportunidade e conveniência; b) invalidação, por razões de ilegalidade; c) cassação, por ilegalidade do ato administrativo; d) caducidade; e) contraposição; f) renúncia;

2. Anulação ou invalidação;

2.1 – Anulação, que alguns preferem chamar de invalidação, é o desfazimento do ato administrativo por razões de ilegalidade;

2.2 – […] anulação produz efeitos retroativos à data em que foi emitido (efeitos ex tunc, ou seja, a partir da data em que o ato administrativo foi criado e começou a vigorar no mundo jurídico). (MELO apud DI PIETRO, 1992, p. 151-152).

Logo, com base na doutrina acima retratada, assim como no Direito Comparado e na Jurisprudência mencionada, podemos concluir que o princípio analisado neste estudo tem um caráter humanitário e protecionista, pois ele define os limites de atuação do Oficial delegante na instauração da sindicância no âmbito da PMRN, como também a aplicação das punições disciplinares por estes Oficiais.

MÉTODO

Esta pesquisa, quanto aos objetivos, se caracteriza como exploratória. Nas palavras de Prodanov e Freitas (2013), as pesquisas exploratórias são realizadas quando têm como finalidade proporcionar mais informações sobre o assunto, possibilitando sua definição e seu delineamento, isto é, sua função é facilitar a delimitação do tema da pesquisa ou descobrir um novo tipo de enfoque para o assunto.

Em relação aos procedimentos técnicos, o presente estudo é de natureza bibliográfica e documental. Esse tipo de pesquisa, nas palavras de Marconi e Lakatos (2017), refere-se à fonte de dados que está restrita a documentos, escritos ou não. No caso deste estudo, as fontes foram primárias, quer dizer, foram utilizados documentos de domínio público, dentre eles – documentos oficiais, em especial os do Arquivo da Polícia Militar do Rio Grande do Norte (PMRN).

Ressalta-se que a coleta dos dados ocorreu a partir do acervo documental da Assessoria Administrativa do Comandante Geral da Corporação, na Corregedoria Auxiliar e da Assessoria Administrativa do Comando de Policiamento do Interior (CPI) referente à aplicação de punições disciplinares decorrentes da instauração de sindicância na PMRN; além disso, também foi analisada a legislação interna relativa à temática proposta.

Quanto à abordagem do problema, a pesquisa é de cunho qualitativo, como aduz Prodanov e Freitas (2013, p. 12): “a pesquisa é qualitativa, pois a interpretação dos fenômenos e a atribuição de significados são básicas no processo [...]. Esta não requer o uso de métodos e técnicas estatísticas. O processo e seu significado são os focos principais de abordagem”.

Em relação ao método, destacamos que, nesta pesquisa, foi utilizado o método indutivo, pois, para Minayo (2001, p.26): “o bom método será sempre aquele capaz de conduzir o investigador a alcançar as respostas para suas perguntas, para desenvolver seu objeto, compreendê-lo, dependendo de sua proposta”. Destacamos ainda que, após a análise, o referido método nos possibilitou chegar a conclusões mais amplas do que o conteúdo exposto pelas premissas nas quais está fundamentado (MEZZAROBA; MONTEIRO, 2009).

Assim, neste estudo, o método indutivo contribuiu com a organização do raciocínio da pesquisa, que é o pressuposto basilar para a existência de verificação/comprovação de determinado conhecimento científico.

ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Nesta parte, faremos uma breve exposição acerca da legislação referente à temática aqui abordada. Também será feita a exposição e a análise dos resultados obtidos a partir da investigação de documentos concernentes à aplicação de punições disciplinares provenientes da instauração de sindicância na PMRN.

No que se refere à legislação, destaca-se a Portaria Nº 182/2012 CGC, de 2 de agosto de 2012, que dispõe sobre a formalização de sindicância na Polícia Militar do Rio Grande do Norte. Essa portaria diz que a sindicância na PMRN objetiva apurar e elucidar infrações funcionais da órbita disciplinar ou outras pertinentes aos policiais militares do RN, no serviço ou em razão dele ou da conduta no mundo civil, por prática de ilícitos penais quando estiverem de folga, com o fito de se restabelecer a ordem jurídica justa e os pilares institucionais da hierarquia e da disciplina.

Assim, a sindicância se caracteriza como um processo ou procedimento administrativo em face da realização de vários atos administrativos, que podem ter um resultado de natureza finalizatória e conclusiva. Em síntese, a sindicância reporta-se a apurações de fato ou fatos que possam resultar em possíveis aplicações de punições disciplinares aos sindicados, sem que haja o desrespeito à garantia constitucional do Estado de Direito.

Destarte, as punições disciplinares na PMRN são aquelas que resultam numa reprimenda estatal por faltas funcionais ou ilícitos praticados por policiais militares em serviço ou em razão do serviço ou outra situação de interesse da Administração Pública Militar.

Dessa forma, os sindicados podem estar sujeitos disciplinarmente quando do resultado de uma sindicância. É o que traz o art. 13, do Decreto Estadual Nº 8.336, de 12 de fevereiro de 1982 (RDRM-RN): “transgressão disciplinar é qualquer violação dos princípios da ética, dos deveres e das obrigações policiais militares, na sua manifestação elementar e simples e qualquer omissão e ação contrária aos preceitos instituídos em leis, [...], desde que não constituam crime”.

O mesmo decreto, em seus art. 23, art. 24, art. 25 e art. 31, define ainda as punições disciplinares a que estão sujeitos os policiais militares segundo a classificação resultante do julgamento da transgressão, a saber:

Art. 23 – São as seguintes em ordem de gravidade crescente:

I – Advertência;

II – Repreensão;

III – Detenção;

IV – Prisão e prisão em separado⁵;

V – Licenciamento e exclusão a bem da disciplina.

Parágrafo único: as punições disciplinares de detenção e prisão não podem ultrapassar trinta dias.

Art. 24 – Advertência é a forma mais branda de punir e consiste numa admoestação feita verbalmente ao transgressor, podendo ser em caráter particular ou ostensivamente. § 1º – Quando ostensivamente poderá ser na presença de superiores, no círculo de seus pares ou na presença de toda ou parte da OPM. § 2º – Advertência, por ser verbal, não deve constar das alterações do punido, devendo, entretanto, ser registrada em sua ficha disciplinar.

Art. 25 – Repreensão é a punição que, publicada em boletim, não priva o punido da liberdade.

Art. 31 – Licenciamento e Exclusão a bem da disciplina consiste no afastamento “ex-officio” do policial-militar das fileiras da Corporação, conforme o disposto no Estatuto dos Policiais Militares. (BRASIL, 2019, p.5)

Outro dado relevante é que, ao revisarmos o Regulamento Disciplinar da PMRN, percebemos que este faz menção ao princípio non bis in idem, especificamente seu art. 35, caput, inc. IV, que traz limitações à aplicação de punições. Vejamos: “Art. 35, caput, inciso IV: Por uma única transgressão não deve ser aplicada mais de uma punição”.

A presente pesquisa busca retratar uma realidade vivenciada na PMRN, qual seja: a existência de duplicidade de instauração de sindicância militar para apuração de um mesmo fato objeto envolvendo o(s) mesmo(s) acusado(s) e, possivelmente, a aplicação de dupla punição ao(s) investigado(s).

O Quadro II a seguir traz um panorama geral dessa situação; nele, há informações sobre os atos revogatórios e suas publicações, os atos de instauração, qual o fato/objeto a ser investigado, além dos atos instauradores com as respectivas publicações das soluções.

Quadro 2: Demonstrativo de Instauração de Sindicâncias entre 2015-2019

Fonte: Elaboração própria a partir de pesquisa realizada nos Boletins Gerais da PMRN entre os anos de 2015/2019.

No Quadro 2, observamos um recorte da situação da persecução processual disciplinar no âmbito da Polícia Militar do Estado do Rio Grande do Norte (PMRN) entre os anos de 2015 e 2019. Os achados da pesquisa documental evidenciam que, dentro do período analisado, o maior número de portarias ocorreu nos anos de 2018 e 2019.

Observa-se ainda a existência de fatos/objetos diversos: fugas em unidades prisionais; acúmulo de cargos; averiguação de condutas irregulares; negligência em guarda de arma de fogo; bem como possíveis transgressões disciplinares de policiais militares, sejam estes lotados na capital ou no interior do estado do RN.

A ocorrência de condutas irregulares e indisciplinares expostas no Quadro 2 nos leva a pensar na importância que tem o processo de formação para os policiais e, ainda, na necessidade de aperfeiçoamento ao longo da carreira. Aqui, vale frisar que, para o policial, como um profissional que trabalha em uma instituição militar em que a disciplina e a hierarquia são elementos centrais para o exercício profissional, infringir normas institucionais é ir contra um dos pilares da organização, como prevê o Estatuto Militar do RN, em seu art. 12: “a hierarquia e a disciplina são a base institucional da Polícia Militar. A autoridade e a responsabilidade crescem com o grau hierárquico” (RIO GRANDE DO NORTE, 1976, p. 2).

Outro dado que merece atenção é que boa parte dos fatos são cometidos por praças (soldados, cabos, sargentos e outros) que, em sua maioria, estão no efetivo do policiamento ostensivo, ou seja, na linha de frente das ocorrências, por isso, deveriam ter uma postura e uma conduta disciplinar e de preservação da ordem pública, como reza o caput do art. 144 da CF/1988.

Ressalva-se que, atualmente, em um cenário em que os acontecimentos (de qualquer natureza) são gravados e filmados por pessoas via celular, e em que o clamor das vítimas pode chegar rapidamente a muitas pessoas através das redes sociais e dos telejornais locais, a conduta do policial militar, seja ele Praça ou Oficial, precisa seguir consistentemente os preceitos normativos e as condutas da sua instituição.

O Estatuto Militar do RN (1976), no caput do art. 27, seção II, trata da ética policial e afirma que o sentimento do dever, o pundonor policial-militar e o decoro da classe impõem, a cada um dos integrantes da Polícia Militar, conduta moral e profissional irrepreensível, com observância dos seguintes preceitos da ética policial-militar: o respeito à dignidade humana e a discrição em suas atitudes e maneiras, bem como em sua linguagem escrita e falada (RIO GRANDE DO NORTE, 1976, p. 6).

As informações contidas nos Quadro III e IV abaixo dizem respeito à duplicidade de instauração de sindicância no âmbito da PMRN. Os dados revelaram a quantidade de duplicidade de instauração de sindicâncias no período pesquisado e seus atos revogatórios.

Quadro 3: Demonstrativo de Duplicidade de Instauração de Sindicâncias de 2015 a 2019

Fonte: Elaboração própria, a partir de pesquisa realizada nos Boletins Gerais da PMRN entre os anos de 2015 e 2019.

Na leitura no Quadro 3, notamos que todas as instaurações de sindicância em duplicidade ocorridas em 2017 foram consideradas sem efeito; isso ocorreu porque tais sindicâncias estavam sendo instauradas por dois batalhões, fato que as tornam sem efeito. Sabemos que esse não é o procedimento administrativo correto, pois as sindicâncias devem ser apuradas somente por um batalhão ou comando.

Percebemos, com isso, a existência de certa negligência dos órgãos estaduais que, dessa forma, acabam permitindo a ocorrência da duplicidade de instauração de sindicâncias – 5 casos entre os anos de 2015 e 2017. Vale dizer que esse fato reflete diretamente na promoção de carreira do policial militar e, consequentemente, no devido aumento salarial. É evidente, portanto, que o sistema de registro precisa ser aperfeiçoado para que se torne mais eficiente e mais capacitado para indicar tal duplicidade.

Fica evidente ainda a falta de investimento em tecnologia da informação por parte dos governos estaduais anteriores, dada a inexistência de um banco de dados processual online e integrado ao Comando Geral e aos demais órgãos competentes que coíba, em tempo real, a duplicidade de instauração de sindicância, fato que gera a violação do princípio non bis in idem.

Cabe destacar, ademais, que no estudo da problemática em tela buscamos desenhar um panorama da persecução disciplinar no âmbito da PMRN no período pesquisado, como também apreender como são iniciadas as apurações e seus desdobramentos no caso de dupla instauração e aplicação de punição. Destaca-se que a atuação dos agentes militares na apuração e na aplicação da reprimenda disciplinar também é pautada pelo princípio non bis in idem.

Quadro 4: Quantitativo de instauração de sindicâncias no período de 1º de janeiro de 2015 a 31 de dezembro de 2019 na PMRN

Fonte: Elaboração própria a partir de pesquisa realizada nos Boletins Gerais Práticos da PMRN nos anos de 2015 a 2019.

Os dados do Quadro 4 mostram que em 2017 houve um número significativo de 235 sindicâncias instauradas e que, no período de 2015 a 2019, ocorreram duplicidades de instauração de sindicância militar e houve um total de 16 sindicâncias. Aqui, os dados também demostram que houve instauração sem efeito em 2016 e 2017, 20 no total.

Esses dados revelam que existem problemas no controle de instauração dos processos pelos setores responsáveis pela persecução disciplinar da PMRN, pois foram instaurados mais de um processo para se apurar o mesmo fato/objeto envolvendo os mesmos possíveis acusados.

Diante desse cenário, é válido observar a importância dos órgãos públicos seguirem firmemente os princípios da administração pública, em respeito à sociedade e, em especial, aos seus agentes públicos, que podem sofrer perdas expressivas em atos administrativos equivocados como o da duplicidade de sindicância.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nesta pesquisa, observamos que os princípios elencados em tela são o sustentáculo e a razão de ser da existência, da legitimidade e da validade jurídica do princípio non bis in idem, cujo caráter é universal, além de ser uma garantia Constitucional Limitadora implícita na CF/88, que restringe e veda os abusos, as lesões ou as ameaças de violação aos Direitos Fundamentais dos sindicados em face de instaurações de sindicância pela autoridade delegante da PMRN.

Nessa esteira, o referido princípio significa que o ius puniend estatal só pode ser aplicado aos inquiridos uma única vez, nas instâncias administrativas, penal e cível, quando da prática de ato ilícito (é a regra) no ius persequendi disciplinar. Os direitos dos sindicados significam bens e vantagens conferidos pela norma Constitucional e Infraconstitucional; enquanto as garantias são mecanismos ou instrumentos que asseguram a concretização, a eficácia e a efetividade daqueles no Estado de Direito, corroborando com a não violação da consumação do princípio non bis in idem.

A Sindicância Militar, em tese, se reporta a fatos que não têm autoria nem materialidade definidas, podendo resultar em: arquivamento, punição disciplinar, IPM, PAD, Conselho de Disciplina, Conselho de Justificação e Conselho de Conduta. Nessa vertente, os referidos resultados da apuração devem respeitar o Estado de Direito quanto à dignidade da pessoa humana e quanto aos direitos fundamentais dos sindicados, além de, consequentemente, não violar o princípio non bis in idem.

Assim, os efeitos jurídicos in casu, quando da referida consumação, serão tornar a sindicância nula de pleno direito e a aplicação do efeito ex tunc (será nula desde a sua instauração) ao processo em tela, sem justa causa, ou seja, sem razão de ser para existir no ordenamento jurídico brasileiro quanto ao atendimento da lei e do direito.

Para o sindicado, haverá a absolvição da imputação da autoria e da materialidade do fato que foi apurado; quanto à autoridade delegante, essa poderá ser responsabilizada nas instâncias administrativa, penal e cível.

Diante da roupagem jurídica já elencada em epígrafe, conclui-se que o principal escopo do princípio non bis in idem, in causa, é promover o devido respeito ao sindicado e, sobretudo, garantir a dignidade humana e a ordem jurídica justa processual administrativa que venha vedar ou coibir os excessos, as lesões e/ou ameaças aos direitos fundamentais dos sindicados.

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